養老:需要轉變的觀念
  據接近人社部的人士透露,養老金“並軌”重在轉機制,而非降待遇,改革可能需要財政的大力支持,適當調整公務員和事業單位職工工資水平,彌補因個人繳費而增加的支出,維持改革前後職工的基本生活水平。
  而接受人社部委托制定養老保險改革方案的專家表示,延遲退休政策的第一步,應是先對提前退休的現象予以規範。目前,中國居民領取養老金的平均年齡為53歲,而在目前的退休人員中,繼續在崗從業的超過20%。
  三中全會後的養老改革
  文/《財經國家周刊》記者 劉琳 劉明霞
  《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),用480個字,勾勒出未來社會保障制度的頂層設計,將“更加公平可持續”作為社保體系建設的目標。
  “在這一輪社會保障制度的改革中,養老保險制度的改革是重點。在《決定》中,雖然每條只有一句話,但是可以看到養老保險制度改革的總體思路、總體部署。”人力資源和社會保障部社會保障研究所所長金維剛在接受《財經國家周刊》記者採訪時說。
  多位受訪者表示,《決定》中提到的有關養老保險制度改革的多項舉措都符合預期。其中,養老保險統籌、研究漸進式延遲退休年齡、機關事業單位養老保險制度改革,或將成為下一步改革推進的重點。
  央地關係考驗全國統籌
  養老保險全國統籌已列入“十二五”規劃,在《決定》中,對養老保險全國統籌的表述為“實現基礎養老金全國統籌”,相對於“推進”、“研究”等詞,“實現”一詞更表現出政府落實此項改革的力度。
  金維剛告訴《財經國家周刊》記者,全國統籌的實施方案一定會按照“十二五”規劃的要求,在規定時間內出台。
  養老金全國統籌這一政策目標雖然已經提出多年,但是目前連省級統籌也沒能完全實現。2012年社保基金審計報告中顯示,截至2011年底,全國有17個省尚未完全達到省級統籌的“六統一”標準。
  記者調查發現,省級統籌以及全國統籌的主要阻力,在於央地之間的利益博弈。金維剛指出,2012年養老保險基金結餘2.4萬億,但一半以上集中在東部幾個省市,中西部許多地區出現養老金收支缺口,需要中央財政轉移支付進行發放。
  記者從接近人社部的人士處瞭解到,在有些地區基本養老保險基金收支失衡,需要中央大量補助的同時,經濟發達省份則形成了超過千億元的養老保險基金結餘,卻由於未實現全國統籌,中央不能調劑使用。
  在養老保險補助方面,多年來也形成了地方依賴中央的格局,2010年中央和地方兩級財政對基本養老保險的補助資金為1851億元,其中中央財政占86%。
  中國人民大學社會保障研究中心受國家發改委委托,目前正在草擬養老保險全國統籌方案。該中心副主任楊立雄對《財經國家周刊》記者表示,方案最大的難點,在於採用什麼樣的方法,既能減少發達地區對於“被統籌”的阻力,照顧其利益,同時又能讓欠發達地區受益,並保證他們的徵繳積極性,避免完全依靠中央轉移。
  楊立雄認為,在實現全國統籌時,應在中央建立調劑金,讓有結餘的省份拿出一部分放到中央形成基金,然後這個基金就可以用來分配到養老保險基金虧空比較嚴重的省份。
  他強調,不要把所有的基金結餘都收到中央來,那樣發達地區就沒有積極性。也不能讓不發達的省份就等著中央發錢,應當要調動起自己征收養老金的積極性。“養老保險全國統籌,關鍵就是設立好激勵機制。”
  中國社科院勞動與社會保障研究中心主任王延中對記者表示,統籌的另一層含義,是以財政為主,統一個人所得稅和社會養老保險的個人繳費,形成國民養老金。如此,即使由於收入過低而沒有繳納養老保險的人,也能夠得到一份基礎養老金,其本質相當於現在的新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險,但是其水平會進一步提高。
  “並軌”有待財政埋單
  人力資源和社會保障部副部長胡曉義近日表示,將從五個方面推動機關事業單位養老保險“雙軌制”改革,一是統賬結合,二是實行單位和個人繳費,三是改革基本養老金計發辦法,四是改革基本養老金待遇調整辦法,五是建立職業年金。
  對於改革後機關事業單位人員待遇問題,胡曉義並未提及。《財經國家周刊》記者採訪發現,這一點是導致上一輪事業單位養老保險制度改革沒能順利推進的糾結點,也是本輪改革方案設計時著重考慮的一個問題。
  2008年初,國務院通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》,確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點工作。2009年1月,人社部正式公佈了《事業單位養老保險制度改革方案》,對這項改革路徑給出清晰勾畫。
  近6年過去,由於受多重因素限制,各試點省市進展緩慢。
  一位接近決策層的人士對《財經國家周刊》記者表示,過去幾年,一直是人社部一家主要倡導和推動這項改革,其他部委並沒有太多實質性的回應。
  在上一輪地方改革試點中,並沒有明確改革後養老金水平是否變化,只籠統提到要建立職業年金,沒有具體細節和收入彌補措施。
  而據《財經國家周刊》記者瞭解,此項改革的目標是將80%-90%的養老金替代率下調至50%左右。養老金替代率是指勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率,是衡量勞動者退休前後生活水平差異的基本指標之一。
  上述接近人社部的人士表示,未來的改革方案重在轉機制,而非降待遇,改革可能需要財政的大力支持,來適當調整公務員和事業單位職工工資水平,彌補因個人繳費而增加的支出,維持改革前後職工的基本生活水平。
  改革方案還包括,同步推進機關和事業單位的養老保險改革,以免造成機關和事業單位職工之間的群體分化和新的社會不公;並且要將機關和事業單位職工納入統一的職工基本養老保險制度;機關事業單位的基本養老保險繳納,也按照企業職工的模式推進,應明確是由用人單位和職工雙方依法繳費。
  一些學者對《財經國家周刊》記者表示,此項改革不應再推遲。國務院發展研究中心社會發展研究部副部長貢森認為,社會上之所以對延遲退休表現出反彈態度,與養老金“雙軌制”有著密切聯繫。“許多人會想,既然養老金有缺口,為什麼不調整機關事業單位的養老金水平,卻要延長退休年齡?” 他分析說,在發達國家,養老保險的公平問題主要體現為代際公平,但是在中國則是代際公平與群體公平並存且相互纏繞,令問題變得更為複雜。如果不能解決好當代人之間的群體公平問題,那麼很可能也將影響養老金運轉的可持續性。
  對此,上述接近人社部的人士表示,考慮到政策推行的順暢,機關事業單位養老體制改革有可能在延遲退休政策之前啟動。
  延遲退休亟需社會共識
  延遲退休政策的信號一經釋放,就引發這樣那樣的爭論。“增加艱苦崗位工作人士的工作時長”、“加劇就業緊張形勢”等反對聲音迭起。但不少社保專家認為,隨著人均壽命不斷增長、受教育年限持續提高,延遲退休是維繫養老金制度正常運轉的必然選擇。
  《決定》為上述爭論給出了基調,提出研究制定漸進式延遲退休年齡政策,這也是這項政策第一次寫進中央文件。
  中國人民大學人口與發展研究中心教授薑向群向記者測算,參保人延遲一年退休,中國可減少養老金支出490億元,並可增加繳費230億元,相當於多收入720億元,如果推遲5年退休,就能增加3500億元,按照2011年全國平均水平計算,足夠支付2000萬人一年的養老金。
  人社部副部長胡曉義在《決定》公開後表示,所謂漸進式延遲退休年齡有三方面內容,第一是有一個預告期,提前幾年告知社會;第二要分步驟,可能會考慮從現在規定的退休年齡最低的群體開始;第三,要“邁小步”,以“一年提高幾個月”這樣的方式,一步一步來,用較長的一段時間逐步完成平滑過渡。
  記者從接受人社部委托制定養老保險改革方案的專家處瞭解到,推行延遲退休政策的第一步,應先對提前退休的現象予以規範。
  現行男性60歲退休、女幹部和科技人員55歲退休,以及女工人50歲退休的政策,是從1951年起開始實行的。在過去多年,為配合國有企業改革和經濟結構調整,國家先後出台了一系列提前退休政策,最低標準是女性40歲便可以辦理提前退休。
  人社部門的數據顯示,中國居民的實際退休年齡比法定年齡還要低不少。由於現實中實行了一些提前退休政策,中國居民領取養老金的平均年齡僅有53歲,其中男性大約為56歲,女性還不到50歲。
  退休年齡過低並不意味著給年輕人騰出了更多就業崗位。在目前的退休人員中,繼續在崗從業的超過了20%。
  在規範提前退休之後,第二步則應把女性的退休年齡推遲。可以先將女工人的退休年齡與女幹部、事業單位的女職工統一起來。然後再將女性的退休年齡整體提高,縮小與男性退休年齡之間的差距。“根據國際經驗,男女退休年齡差兩歲是比較合適的。”上述人士表示。
  最終形成的方案並不會對所有人採取一刀切的辦法。金維剛透露,政策對不同的群體將會產生不一樣的影響,還會針對特殊群體出台相應的妥善安排。記者從人社部社保研究所瞭解到,目前延遲退休政策的出台還沒有時間表,也沒有形成具體方案,仍處於研究討論階段。
  多位專家認為,政策應當機立斷,儘快確定方案。貢森對《財經國家周刊》記者表示,如果現在開始啟動,那麼每年可能延後退休兩三個月,對人們不會有太大影響。但如果再過幾年啟動,那時的老齡化問題更為嚴重,也許每年就要延後六七個月了。“調整來得越晚,對社會衝擊越大。”
  “不應因為擔心引起社會一些反彈,而猶豫不決。”中央財經大學社會保障研究中心主任褚福靈表示。社會上的某些強烈反應,與其說是政策調整造成的,不如說是不瞭解政策到底將如何調整而造成的。“你要拿出政策,才能消除大家疑慮。所以人社部門要加快研究,達成共識。”
  被放大的焦慮
  養老金缺口、延遲退休、以房養老等新聞每每見諸報端,都會輕易撩撥人們的神經,引起全社會範圍的關註。養老已與住房、教育、醫療一道,成為全民焦慮的話題。
  導致焦慮的主要原因是,人們擔心養老金是否將面臨支付危機。目前,關於養老金缺口的數據有各種版本。中國社科院有專家表示,2011年中國養老保險個人賬戶的虧空為2.2萬億元,相當於每個國民都背上1500多元的債務。這些數據令受眾對養老金感到一些危機感。事實上,養老金缺口是一個較為複雜的概念, “缺口”、“虧空”的具體界定十分重要。
  目前,中國的基本養老保險體系包括城鎮居民社會養老保險(簡稱城居保)、城鎮職工基本養老保險、新型農村社會養老保險(簡稱新農保)。部分地區將新農保、城居保合併,形成了城鄉居民保險。各類社保都有其資金池,而新農保、城居保的規模較小,其支付在較大程度上依賴於財政補貼。因此,“缺口”是指哪部分,這一點對結論大有影響。
  《財經國家周刊》記者採訪發現,從更為宏觀的角度看,按照是否計入了財政補貼、是否計入了歷年積累基金,養老金收支的缺口在計算上也會有較大不同。而從時間角度看,當期與中長期的收支缺口,更是兩碼事。
  在沒有說清楚以上一系列界定的情況下,大談缺口數據是缺乏實際意義的。但即便如此,受眾情緒仍然被超出預期的數字所綁架,往往缺口越大,越能引起人們的關註,傳播也更加迅速。
  受眾對網上缺口數據的盲信只是表象,其背後是瀰漫於整個社保與民生領域的不安情緒,民眾對養老金支付能力的疑慮和焦慮在一定程度上被放大了。與以上數據相比,來自一些其他機構測算的數據,則反映了相反的局面。
  較為權威的數據是2012年8月國家審計署發佈的全國社會保障資金審計結果。該報告顯示,截至2011年底,全國企業職工基本養老保險基金累計結餘約1.85萬億元,全國新農保、城居保、城鄉居保三項社會養老保險基金累計結餘1635.53億元。
  國務院發展研究中心社會發展研究部副部長貢森認為,從養老金當期缺口來看,可分為三種,第一種是當年養老保險基金徵繳收入抵不上支出所產生的缺口;第二種是加上財政補助,也抵不上支出而產生的缺口;第三種是以上兩項再加上歷年積累基金,還是抵不上支出的缺口。
  2012年,中國有17個省級單位發生了第一種缺口,沒有省級單位發生第二、三種缺口。貢森認為,這表明短期內中國養老金缺口整體可控,即使多個省份出現了當年收不抵支的情況,在財政補助下,缺口都有能力彌補。接受記者採訪的多位人士表示,最起碼3-5年內,中國不會出現養老金的支付危機。
  從長期缺口來看,中國銀行的一份研究報告指出,2030年中國企業養老保險的隱含債務,相當於當年GDP(國內生產總值)的38%左右,2050年這一比例將提高至60%左右。
  與國際比較顯示,上述缺口屬於較低水平。目前,幾乎所有經合組織成員國的隱含債務都不低於GDP,有的甚至達到GDP的2-3倍。
  值得關註的是,經合組織國家正在根據長期隱含債務的規模對養老金政策做出積極調整,其主要對策就是隨著人口壽命延長,提高養老金領取年齡。中央財經大學社會保障研究中心主任褚福靈認為,中國在推行漸進式延遲退休年齡等改革措施後,養老金的支付能力具有長期可持續性。
  養老責任說
  2013年9月的某一天,中國60歲以上老年人的數量,悄然突破了2億。
  按照近幾年中國每年新增超過60歲人口的數字來計算,每一天都有接近25000人進入到60歲以上老年人的行列。
  一個不爭的事實是,中國的人口老齡化在快速發展。到本世紀30年代中國將進入老齡化的高峰期,並持續近40年時間。根據測算,2050年,中國職工的撫養比將從現在的3個職工養一個退休人員,變成1.5個職工養一個退休人員。
  未來,我們該如何養老?
  這一問題不僅是中國面臨的難題。包括丹麥、芬蘭、新加坡、美國等多個國家,都面臨老齡化加劇背景下,養老金支付壓力沉重的困境。尤其在2008年金融危機爆發後,這一問題更加迫切。
  觀察這些國家的政策路徑可以發現,延遲退休是大勢所趨。
  丹麥是北歐高福利國家之一,歐債危機以來,其高福利制度難以持續。鑒於此,丹麥政府規定從2014年開始,丹麥公民提前退休的年限,將逐漸從5年減為3年,其法定退休年齡將從65歲逐漸延長至70.5歲。此外,丹麥政府還減少了部分富裕人群領取政府養老金的金額。
  在新加坡,法定退休年齡為62歲。從2012年開始,新加坡規定雇主必須向符合身體健康條件的雇員提供為期三年的返聘合同,合同一年一簽,實際上變相將退休年齡延長至65歲。
  在中國,近兩年來,延遲退休、以房養老等話題,之所以在全社會引起軒然大波,其中一個重要原因便是,在人們的觀念中,居民養老完全屬於政府職責,因此質疑政府是否在推脫責任。
  強調政府對於居民養老的責任固然重要,敦促儘快建立完善社會保障制度是改變現狀的重要途徑。但是,政府對養老問題只能承擔有限責任。
  除了延遲退休以外,一個學界達成的共識是應構建多層次養老保險體系,這是緩解政府養老金支付壓力的同時,保障大多數老年人生活質量的關鍵。
  以美國養老保險制度為例,其體系分為三個層次,即國家強制性保險、私營企業養老金計劃、個人儲蓄性保險。
  美國私營企業養老金計劃已有近百年曆史,到目前為止已有55%的員工參加了這項計劃。這是美國的私營企業間人才競爭的有力砝碼。
  中央財經大學社會保障研究中心主任褚福靈認為,中國多層次的社會保障體系應該分為四個層次:
  第一個層次,面向全體國民的基礎養老保險。這個制度的主要意義在於體現公平,人人都有;第二個層次,是將職工基本養老保險制度繼續完善;第三個層次是發展企業年金、職業年金、個人年金,作為補充養老保險;第四個層次是面向高齡老年居民、貧困老年人的老年津貼制度和老年低保制度。
  雖然在學界和政府層面,對於多層次養老保險體系如何構建存在多種方案,但是“多層次”是普遍達成的共識。
  以褚福靈思路為例,在以上四個層次中,第一、第四層次屬於政府責任,第二層次中,個人與企業承擔部分責任,第三部分則屬於個人或企業責任。需要強調的是,基礎養老金與老年津貼、低保制度,其作用是讓全體老年人都擁有最基本的生活保障,它是普惠制的,而非錦上添花。老年人要想追求更高的生活質量,則需要更多依靠個人與市場的力量。
  一個有意思的現象是,在一些國家,退休後居民在健康水平允許的情況下,自願繼續工作的現象越來越多。
  在日本,退休後老年人收入來源中,有40%為繼續勞動所得,50%來自國家養老金,10%是個人資產儲備所得。
  芬蘭是較早實施彈性退休政策的國家,2005年芬蘭規定職工可以在63歲到68歲之間退休,政策實施當年,芬蘭符合退休年齡的4萬人中,只有大約1萬人申請了退休,大部分都選擇留在工作崗位上。芬蘭媒體報道稱,人們願意繼續工作的,大多是為了體現自身價值。
  在轉變了養老完全靠政府的觀念後,也許在不久的將來,中國也將出現上述景象。
(編輯:SN054)
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