成為全國生態文明建設試點中為數不多的非行政區、推出國內第一個縣區級自然資源資產負債表、推出國內首個以自然資源資產負債表為量化依據的離任審計制度……在黨的十八大提出建設生態文明、國內各地生態文明探索千帆競發的大背景下,成立僅三年的深圳大鵬新區生態文明探索吸引了越來越多關註的目光。
  今年是大鵬新區全面開展生態文明建設的“籌備年”:今年1月《大鵬新區國家生態文明示範區建設規劃》通過國家環境保護部評審,並於近日獲批成為全國試點;今年4月成為深圳市生態文明體制機制改革試驗區,成為深圳的生態改革“主陣地”,並獲得深圳的支持申報國家第二批生態文明先行示範區;12月18日深圳市生態文明體制改革專責小組第三次會議審議並原則通過《大鵬半島生態文明體制改革“1+5”方案》(下文簡稱“1+5”方案)——大鵬新區即將結束籌備工作,有望在明年開始全面推進生態文明建設探索進程。
  “1+5”方案,這份大鵬新區生態文明體制改革的綱領性文件旗幟鮮明地提出大鵬新區生態文明建設的總體目標:以“市場化、法治化、國際化”為改革的主攻方向,以綠色、低碳、循環發展為路徑,以提升發展質量、增進民生福祉為目標,積極探索經濟發達地區生態文明建設的新體制、新機制,建立比較系統完整的生態文明制度,構建節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式,形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。業內表示,大鵬新區的生態文明探索有望駛入快車道,其生態文明探索或將給國人帶來更多的驚喜。
  ?服務於“三島一區”總目標
  以創建國字號示範區為抓手推動“實幹”
  在生態發展方面,除了“生態文明建設示範區”,類似的國家級示範區還有國家低碳生態示範區、國家綠色生態示範城區、國家生態文明先行示範區等。“這些國家級示範區等示範建設是我國在新時期由不同部委提出的生態文明建設重要方式,各種生態文明創建方式的側重點略有不同。”深圳市環科院生態所所長葉有華表示,選擇創建什麼類型的生態建設模式,與其所在的區域特點緊密相關。
  葉有華認為,根據不同生態文明的發展側重點並結合大鵬保護中發展的戰略定位及其優美的生態環境可以看出,大鵬新區較為適合創建環保部的“國家生態文明建設示範區”和六部委的“國家生態文明先行示範區”。
  國家生態文明建設示範區的建設最早要追溯到上世紀90年代。1995年,國家環保部門啟動實施生態建設示範區。2013年6月,中央批准將“生態建設示範區”正式更名為“生態文明建設示範區”。今年5月環保部發佈了《國家生態文明建設試點示範區指標(試行)》。業內評價,“生態文明建設示範區”相對“生態建設示範區”而言,是全面深化和升級,實現了質的提升與超越。
  “國家生態文明先行示範區”始於去年。去年下半年,國家發改委聯合財政部、國土資源部、水利部、農業部、國家林業局制定發佈了《國家生態文明先行示範區建設方案(試行)》,提出要在未來五年之內建設100個生態文明先行示範區。與以往類似試點有所不同的是,“生態文明先行示範區”試點不一定限於地級市或者縣這樣的行政區劃,也可以是一個區域或者流域,一旦被列入生態文明先行示範區,獲得的政策支持力度將會更大。
  筆者註意到,在創建國家生態文明示範區方面,今年1月大鵬新區聯合中國環境科學研究院編製的《大鵬新區國家生態文明示範區建設規劃》通過國家環境保護部評審,並於近期獲得批准,成為全國生態文明建設試點中為數不多的非行政區之一。新區的計劃是2016年前,保證新區國家生態文明建設示範區建設基本達到要求。2017年10月前建成“國家生態文明建設示範區”。
  在“國家生態文明先行示範區”創建方面,目前,深圳市發改委已原則同意大鵬新區和鹽田區以“深圳市東部灣區”名義聯合申報國家生態文明先行示範區,並已聯合國務院發展研究中心,編製《國家生態文明先行示範區創建方案》。
  “無論是國家生態文明建設示範區還是國家生態文明先行示範區,大鵬新區爭創這些示範區,相當於給自己設定了目標,以各部委設定的標準來推動自己‘真乾’。”深圳生態學專家王勇軍告訴筆者,爭創示範區是大鵬推進生態文明建設的重要抓手,“最終目的還是服務於‘三島一區’總目標。”
  ?“全市試點都可放在大鵬”
  大鵬成為深圳生態改革“主陣地”
  如果說,爭創“國家生態文明建設示範區”和“國家生態文明先行示範區”是大鵬新區奮鬥的目標,成為深圳市生態文明體制機制改革試驗區,則可以讓大鵬新區為實現這兩個目標爭取更多的資源。
  以大鵬新區生態補償改革為例,2007年以來,深圳對大鵬半島實施兩輪生態補助政策,1.7萬名原村民每人都拿到了每個月一千元的生態補助。這一政策對提高原村民生態保護意識和生活水平發揮了重要作用。不過這種補助是平均化的,不利於最大限度調動原村民和社區的生態保護積極性。為此,今年新區擬定了《大鵬新區原村民新型生態補償實施方案》,將推動補助方式從“單純輸血型”向“績效考核型”轉變,將原村民自覺抵制違建、山林防護、農田保護、沙灘治理和河海治污等納入績效考核範疇,根據績效分配資金;同時從“個人均享型”直接考核分配轉變為“集體績效型”考核分配,加強對社區的生態考核。“要推進這項改革需要市級層面批准,也需要市裡加大投入。”有關人士表示。
  在目前深圳的行政架構權責劃分中,作為一個功能新區,大鵬新區並無太多的事權,同時也是深圳後發地區,財力薄弱。完成兩個示範區的創建任務、推進生態文明體制改革是一項系統性改革,受權限、政策、法律等因素制約,區級層面難以全面推進。
  正因如此,成為深圳市生態文明體制機制改革試驗區就顯得非常有必要。今年4月18日,市委深改組第二次會議明確要求大鵬新區創建全市生態文明體制改革試驗區,使得大鵬新區爭取到了深圳全市生態文明改革的試點都可以放在大鵬新區進行先行先試的權利。
  “成為深圳市生態文明體制改革試驗區,為大鵬新區創新生態文明體制機制,探索新型生態文明發展模式提供了發展契機與平臺。”葉有華表示,大鵬新區既是深圳生態保護的重點地區,也是深圳經濟社會發展相對較為落後的區域,新的時期如何突破發展瓶頸,創新發展模式,是新區發展的關鍵。因此將生態文明體制改革試驗區放在大鵬新區,也是深圳期望通過大鵬新區生態文明體制機制改革創新,走出一條可持續發展的新路子。
  “生態文明體制改革試驗區”這個平臺已經為大鵬新區的生態文明建設開始提供了政策上的支持,大鵬新區一系列的發展都得到市委市政府的重視,大鵬新區在推進很多改革項目時已經開始充當牽頭者、發起者的角色。“1+5”方案所列出的改革項目清單顯示,23項改革可由大鵬新區牽頭實施,市有關部門指導;4項由市有關部門牽頭,建議在大鵬新區試點實施;8項大鵬新區提出方案,報市生態文明體制改革專責小組同意後實施,“不難看出,隨著大鵬新區成為全市生態文明體制機制改革試驗區,其在深圳生態文明改革探索中將起到主力軍的作用,大鵬半島也將成為深圳生態文明探索的主陣地”。
  ?編製“1+5”方案
  明確生態文明建設的“總規劃圖”
  12月18日深圳市生態文明體制改革專責小組第三次會議審議並原則通過《大鵬半島生態文明體制改革“1+5”方案》。
  這份大鵬新區生態文明體制改革和生態文明建設的“總規劃圖”由《大鵬半島生態文明體制改革總體方案(2014—2020)》和五項今年著手編製的具體改革方案組成。其中,《深圳市大鵬半島生態文明體制改革總體方案(2014—2020)》就生態文明體制改革的總體要求、主要目標和基本原則、重點領域和主要任務、實施步驟和保障措施作出論述,是大鵬半島生態文明體制改革的綱領性文件,明確了改革的項目庫、時間表、路線圖。
  “可以說,編製‘1+5’方案是大鵬新區成為生態文明體制機制改革試驗區後的首要任務。”大鵬新區相關負責人表示,6月6日,深圳市決定成立大鵬半島生態文明體制改革領導小組,“也是在這次會議上,市裡要求大鵬新區加快完善改革具體方案”。
  隨後大鵬新區迅速組織力量,緊跟中央、省、市關於生態文明建設的有關部署和最新精神,廣泛學習借鑒國際國內先進經驗,立足新區實際,著手起草《大鵬半島生態文明體制改革總體方案(2014—2020)》等“1+5”方案,並於本月原則通過了深圳市生態文明體制改革專責小組第三次會議審議。
  “1+5”方案也考慮到了大鵬新區爭創國家生態文明先行示範區的需要。深圳市常務副市長呂銳鋒要求,“大鵬新區不僅是深圳市的生態文明改革試驗區,而且要擔當全國生態文明試點的責任”。筆者也註意到,“1+5”方案在描述改革目標時也明確提出,到2020年大鵬新區要成為生態經濟發達、生態環境優良、生態格局完善、生態文化繁榮、生態制度健全的美麗深圳典範區和國家生態文明先行示範區。
  “‘1+5’方案將推動大鵬新區生態文明建設進一步發展。”葉有華表示,通過該方案中有關工作的落實與實施,將有助於促進“國家生態文明先行示範區”和“國家生態文明建設示範區”的創建。
  “1+5”方案:
  以項目制推動改革總規劃“落地”
  計劃2020年完成35項改革任務、今年在國內率先啟動多項改革探索
  12月18日,深圳市生態文明體制改革專責小組第三次會議審議並原則通過《大鵬半島生態文明體制改革“1+5”方案》這份大鵬新區生態文明體制改革“總規劃圖”。這也標志著大鵬新區的生態文明探索即將進入全面啟動的新階段。
  “這個方案全面涵蓋了中央關於生態文明建設的內容、要求。”呂銳鋒說,方案中有很多生態文明的國際先進理念、觀點、規則,“信息量很豐富”。
  筆者也註意到,“1+5”方案中有著很多深圳獨特的創新點,並推出一些在國內開先河的改革舉措,如推出我國第一個縣區級自然資源資產負債表、自然資源核算工作已在國內率先開始進入實操階段、率先研究建立GEP考核體系、首先推出我國首個以自然資源資產負債表為量化依據制定的離任審計制度等。
  構建系統完整的生態文明制度——
  以“六個率先”,打造“六個試驗區”
  根據“1+5”方案,2014年4月至2014年12月大鵬半島生態文明體制改革籌備階段,2014年12月至2017年12月為推進階段,2017年12月至2020年12月為深化階段,計划到2017年,大鵬半島生態文明建設的體制框架初步確立;到2020年大鵬半島生態文明體制改革不斷深化,全面完成“1+5”方案提出的改革任務,形成系統完備、科學規範、運行有效的生態文明制度體系,“三島一區”建設取得顯著成效,建成美麗深圳典範區和國家生態文明先行示範區。
  “生態文明體制改革是個系統工程,頭緒紛繁,我們將主要任務分解成‘六個率先’,構建比較系統完整的生態文明制度;將改革的成效體現為‘六個試驗區’。”大鵬新區相關負責人表示,根據該方案,大鵬新區將率先建立科學統一的自然資源資產管理體制,打造生態安全戰略功能區;率先建立最嚴格的生態環境法治監管體制,打造優質生態產品供給區;率先建立市場化的生態補償與資源有償使用體制,打造生態資產交易先行區;率先建立綠色產業引導發展體制,打造高端生態經濟發展集聚區;率先建立資源節約集約利用的城區開發體制,打造生態宜居環境示範區;率先建立生態文明建設社會治理體制,打造生態文化理念和價值觀推廣區。
  列35項改革清單、項目化推進——
  將探索建立GEP考核體系
  同時,方案按體系化和項目化統一的原則,將“六個率先”任務進行分解,每個領域列出若干具體的改革項目作為抓手,共計35個具體改革項目構成了一個系統化的項目庫。“在這35個改革項目中,有15項有望近期著手實施。”大鵬新區相關負責人表示。
  除了列出了2020年前35個項目的改革清單,“1+5”方案還編製了今年啟動的5項具體的改革方案。
  大鵬半島自然資源資產負債表編製工作即為一例。10月16日,大鵬新區宣佈,《大鵬半島自然資源資產核算體系和負債表》取得階段性研究成果,初步推出我國第一個縣區級自然資源資產負債表,同時大鵬新區的自然資源核算工作已在國內率先開始進入實操階段,林地是大鵬新區首個填報資產負債表的自然資源類別,下一步新區還將積極開展沙灘、綠地、濕地、河流、近岸海域等各項自然資源資產負債表編製工作,摸清新區自然資源資產家底。
  另外四項改革今年也在積極籌劃、推進之中:在生態補償改革方面,擬定了《大鵬新區原村民新型生態補償實施方案》,強化社區在生態保護中的基層組織作用,建立與考核結果相掛鉤的生態補償分配機制,為國內的生態補償改革探索提供了經驗;在“實行資源有償使用制度,加快自然資源及其產品價格改革”方面,擬定了《大鵬新區沙灘資源綜合保護利用改革方案》,提出將“5A”景區建設理念、標準融入生態保護領域,建立沙灘資源保護利用績效考核機制;在產業綠色低碳循環發展方面,擬定了《構建大鵬新區產業綠色低碳循環發展機制改革工作方案》,提出建立產業準入、禁入的“雙清單”制度,拓寬碳匯交易客體範圍、建立低衝擊發展監測體系,提出了創新大鵬新區生態型考核體系,2015年研究建立GEP考核體系,2016年申請GEP統計試點;在生態考核方面,將於2015年試行《大鵬新區區管黨政領導幹部離任生態審計制度》,在國內首次實行以自然資源資產負債表為量化依據制定的離任審計制度。
  大鵬生態文明探索可在
  國際化、系統化、法治化
  探索方面提供經驗借鑒
  ■觀察
  日前,大鵬新區被環保部批准成為全國生態文明建設試點。考慮到大鵬新區建區時間不長,又屬於功能新區,這麼短時間內即成為試點,說明瞭國家對於大鵬新區生態文明探索的重視。
  而這種重視也反映了大鵬半島在國內探索生態文明建設方面的獨特價值。
  其一,黨的十八大後,如何在不破壞環境的基礎上,創新出新的經濟發展模式,培養出一個生態友好型的行政運作模式,是國家的一項重要課題。大鵬新區位於已經高度工業化、城市化的深圳,而且深圳現階段也正謀求向更高產業層次轉型升級、建設國際化城市,這是大鵬新區推進生態文明探索的“天時”,大鵬新區的生態文明建設可以有“世界級”的標準,勇於承擔起國際化的歷史使命。
  其二,生態文明建設並不僅僅是傳統意義上的“生態保護”,而是要將“生態優先”原則落實到規劃、建設、管理各領域,貫穿於生產、流通、分配、消費各環節,融入到“五位一體”建設各方面。大鵬新區既有300平方公里整塊接近於原生態的國土,同時又處於已經實現高度工業化、城市化、經濟高度發達的深圳轄區內。依托大鵬半島天然的自然環境和深圳及珠三角的市場環境,大鵬新區有條件在一個不大的地理區域內探索建立比較系統完整的生態文明制度,構建節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式,為國內其他地區探索經驗。此可謂是“地利”。
  其三,深圳市是有地方立法權的經濟特區,這使得大鵬新區有條件將大鵬半島生態文明體制改革納入法治軌道。對全面鋪開條件還不成熟、需要大鵬半島先行先試的改革,深圳可按照法定程序作出授權,對大鵬新區實踐證明行之有效的改革創新,可及時總結並上升為深圳市地方性立法。因此在以法治引領生態文明建設方面,大鵬新區同樣大有用武之地。
  大鵬新區的“1+5”方案也提出了新區要以“市場化、法治化、國際化”為改革的主攻方向。這反映了新區對於大鵬半島生態文明探索獨特價值的準確認知。可以預見的是,進入2015年之後,隨著大鵬新區全面啟動生態文明體制機制改革,其生態文明探索將會為國內提供越來越多的有益的經驗借鑒。
  撰文/攝影(除署名外):鳳飛偉  (原標題:大鵬新區35項改革構建生態文明制度體系)
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